瓦森纳协定,真的要走入历史垃圾堆了

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(文/武守哲)本月初,欧洲半导体产业协会SEMI Europe发表公开声明,希望欧盟在对外国投资实施额外出口管制规则出台方面一定要慎之又慎。该组织警告,欧盟委员会旨在改善“经济安全”并防止向中国等竞争对手进行不必要的技术转让的遏制手段,很有可能会破坏原本就很脆弱的半导体供应链。并且强调,在全球各区域都在加强外资吸引以促进半导体产业繁荣的大背景下,对入境投资的严厉审查有可能让“欧洲芯片法案”变得跛脚。

这份公开声明的主要用意,是劝诫欧盟当局必须在所谓的区域安全和保持开放互利的商业环境中找到一个平衡点,在欧盟新形势下的多边出口管制制度实施前,需要认识到单边、分散的控制措施可能会破坏欧盟整体出口控制体系,也可能会影响到欧洲和全球其他区域的商贸联系。

因此,SEMI Europe在这份声明中直言不讳地表示,“瓦森纳协定”(Wassenaar Agreement)这份存在近三十年的旧式多边出口管制体系已经过时了——“它不再能够多边地定义和决定商定出口管制规则,并且需要一个新论坛取而代之。”

SEMI Europe的行文表述颇有一种“苍天当死黄天当立”的感觉,这很有可能是近年来“瓦森纳协定”首次被一家全球大型行业协会认定为失效、过时,需要被替代。SEMI Europe对“瓦森纳协定”下的这份死亡证明的意义要大于对欧盟新政抨击的意义。

蹩脚无比的“瓦森纳协定”

“瓦森纳协定”又称“瓦森纳安排”,全称为《关于常规武器和军民两用物品和技术出口管制的瓦森纳安排》,其前身是“巴黎统筹委员会”(简称为“巴统”)。是二战后美国拉拢其北约的大部分盟友,制定的针对以苏联为首的华约社会主义国家进行的“敏感出口物品”的管制协定。冷战结束之后,苏联解体华约解散,失去原有目标的“巴统”在1994年也寿终正寝,紧接着“瓦森纳协定”借尸还魂重起炉灶。

“瓦森纳协定”是后冷战时代,以美国和欧盟为首的西方国家应对地区安全威胁所设立的新的出口管制框架,无论从成员国数量,运行机制,协商架构上看,都比原来的“巴统”更细腻和富有层次,但其基本运作的内核并没有变,比如依然沿用了“巴统”当时确立的所谓军民两用、军品两大类的管制清单,也强化了原有的进口证明和发货后核查制度,还包括规定成员国如何对常规武器、两用物项和技术有关的危险信息互通有无,扩大交流的透明度等等。

近三十年以来,“瓦森纳协定”在遏制大规模杀伤性武器和技术向区域性恐怖主义扩张方面起到了一定积极正面的作用,但其冷战思维底线没变,成为了欧美等西方国家严格限制向对其构成潜在威胁或对其不满的国家进行高科技制裁的重要抓手。

“瓦森纳协定”作为多边协商出口管制的合法性,条例的有效性和现实层面的执行性,随着地缘政治局势的演变,即从反恐到全球地方保护主义,变得越来越具有挑战性。可以说,从瓦森纳协定诞生的那一刻起,就埋下了它走入历史垃圾堆的种子。从以下几点可以看得出来:

首先,“瓦森纳协定”以一种忸怩作态的方式吸纳了俄罗斯作为第一批成员国加入。从“巴统”到“瓦森纳”,出于改弦更张的政治压力,舒缓欧洲各国对美国在巴统内滥用权力的不满情绪,美国以俄罗斯不向伊朗出售武器的条件,换取了俄罗斯的加入,也迎合了欧洲当时接纳俄罗斯取代苏联作为“新造之国”的政治氛围。

然而时过境迁,二十年来俄罗斯与美欧的关系迅速转冷,而且还出现了局部地区的俄乌热战。美国联合其盟友从军事、经济到金融对俄罗斯实施了最严厉的全方位围堵。然而,“瓦森纳协定”因之前无成文的协商退出机制,按照该协定的组织原则,俄罗斯依然是成员国,并且在理论上依然享有参会、商议出口管制条例修改和许可证审批否决权,在欧美对俄制裁的大背景下,这无疑是很滑稽的。

其次,“瓦森纳协定”的管理组织架构缺乏正式、有效的执行机制。再次回到SEMI Europe的声明本身。SEMI Europe建议需要再搞一个forum(论坛)来替代瓦森纳协定,本身就说明了该协定本身其实就是个“论坛”。其实在国际上本来就存在很多官方应对区域安全和敏感物资管控的多边协商机制,如行《不扩散核武器条约》 、《生物武器公约》 、《化学武器公约》等等,“瓦森纳协定”在这些正式、合法的各类公约面前得位不正,所以也就在决策一致性、惩罚机制、信息交流的透明度上有先天缺陷。比如,该协定规定这样一项协商原则,如果一个成员国同意出口某些敏感军用或军民两用物资或技术,而该物资或技术曾被其他成员国在近三年之内拒绝出口,那么该成员国必须在批准出口的60天之内向设在维也纳的瓦森纳安排秘书处报告。但据伦敦大学伯贝克学院教授Ron Smith在《枯萎的瓦森纳协定》一书中统计,在“瓦森纳协定”成立后的前6年中,只发生了5起违反协定要求的个案,对于违反者,也无明确惩罚机制。

再者,从军事遏制跃迁到高科技管制,瓦森纳协定已跟不上美国的初心。瓦森纳协定的出口管制物项一开始主要是和“涉军”相关,由美国领头发起倡导,阻止对美国构成潜在威胁的国家获得武器或其他可用于军事目的的物项。但从最近几年看来,该协定每年更新的出口条目从军用管制,逐渐越来越多涉及到了生物科技、人工智能和集成电路等高科技产业。该协定在纸面上强调了参与磋商的国家自由出口的权力,成员之间的出口管制交流往往都是在批准出口许可证或完成出口之后,再加上“瓦森纳协定”每年基本上就只在12月份举行一次年度全会,无法对所谓敏感高科技技术进行及时反馈,反而阻滞了美国以瓦森纳协定为幌子,实施单边制裁的即时性。这就刺激了美国商务部不得不从操控后台逐渐跳到前台,不断扩大和滥用单边的《出口管制条例》(EAR),进行长臂管辖。

“瓦森纳协定”与集成电路产业

综上所述,无论从敏感军用物项的多边管制体系的内在演变,还是从高科技产业加速迭代这两个维度上看,“瓦森纳协定”都逐渐丧失其在诞生后第一个十年的那种生命力。美国的“小院高墙”式的单边主义管制策略,让其商务部、财政部、国防部连番发布各类“实体清单”,不断侵蚀该协定的话语体系,进一步加速了“瓦森纳协定”的失效。

因此,SEMI Europe的相关反应,是一系列进出口管制事件累加的结果。该协定与集成电路产业真正变得强相关,可以追溯到2019年的12月份。当时协定的管控范围在全体会议上被重新修订,扩大到了半导体光刻EDA,CAE工具和12英寸大硅片技术。以此为阶梯,从2020年开始,美国、欧洲、日韩和我国台湾地区纷纷加强了区域性的非多边协商性的,针对半导体设备、材料,EDA和IP等的出口管制和技术转让限制。

以2023年7月份开始实施的日本“半导体设备出口管制新规”为例,其对设备管制的精细度、时效追踪和一系列弹性条款,实际上都已经超出了“瓦森纳协定”原本规定的范围(日本本身也是瓦森纳协定成员国),如下图:

从瓦森纳协定的始作俑者——美国的角度来看,由于该协定每年年底召开会议进行管制条目变更,明显也落后于对华技术遏制的迭代需求,该国商务部部长雷蒙多曾直言不讳地多次表示,无论“Entity list”(实体清单)还是EAR具体规则,都会不定期实时更新。因此,瓦森纳协定越来越成为可有可无的点缀性的高科技技术管制协商平台。

某资深国内出口管制专家告诉集微网,此事虽然由SEMI欧洲出头贬斥“瓦森纳协定”,但SEMI Europe更多还会照顾美国企业的利益,希望欧洲跟美国的管制节奏保持一致,同气连枝。

2023瓦森纳协定全体大会

结语 死而不僵

从“巴统”到“瓦森纳协定”,再到美国商务部BIS的一系列政策,从中可以追寻到一些一以贯之的管制脉络。比如从“巴统”就已经成型的进口证明和发货后核查制度,一直被美国商务部集成和沿用至今。

如前所述,从2015年到2020年这几年,瓦森纳协定逐渐从军用管制逐渐扩大到了高科技民用管制,而且在集成电路对华遏制方面形成了一种步调性的共识,即要把中国半导体制造技术限制在落后于美国两代左右,这个思路也成了两年来美国商务部BIS的内部指导性意见。

因此,“瓦森纳协定”可以被视为美国强化单边高科技制裁路线的前奏,即便是该协定的存在感越来越弱,但其很多出口管制的执行体系已经在“小院高墙”的思维模式的引导下加以内化,在SEMI Europe所呼吁“替代性”论坛诞生之前,瓦森纳协定会继续以死而不僵的形态继续存在下去。

责编: 张轶群
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