2026年10月28日，《南京市人工智能产业发展和创新应用促进条例》经南京市十七届人大常委会第三十次会议表决通过，报江苏省人大常委会审查批准后实施。这部七章六十二条的地方性法规，将南京在人工智能产业一线积累的实践经验固化为制度规范，围绕场景开放与闭环应用、算力支持、耐心资本、创业容错等作出系统性制度安排。本稿对条例的制度设计、立法方法与实施前景作全景解读。
一、事件重述：条例表决通过与生效路径
2026年10月28日上午，南京市十七届人大常委会第三十次会议在完成各项议程后闭幕。会议表决通过了《南京市人工智能产业发展和创新应用促进条例》（以下简称《条例》），同期表决通过的还有市人大常委会监督监察司法工作办法，以及关于批准2026年地方政府债务限额和省转贷新增地方政府债券安排及市级预算调整方案的决议等事项。
《条例》共七章六十二条，围绕科技创新、产业发展、融合应用、要素保障、安全治理等关键环节作出系统性安排。按照法定程序，《条例》须报江苏省人大常委会审查批准后实施。南京市人大常委会会议同时要求，扎实做好《条例》的宣传贯彻工作，及时制定配套实施细则，为打造国家人工智能创新应用先导区升级版提供有力法治支撑。
立法需求源于产业体量。南京是全国首个"中国软件名城"，也是江苏省唯一的国家人工智能创新应用先导区。2025年，全市软件和信息服务业成为首个万亿级产业集群，规模突破10000亿元；人工智能核心产业收入达260亿元、增速26%，关联产业规模超3000亿元，算力发展水平居全国第六。也是在今年年初召开的市人代会上，制定该条例被列为市人大常委会年度立法工作重点。
图1 南京人工智能核心产业收入：2025年实际与2026年目标
二、逐项拆解四大制度安排
其一，创新协同与场景开放闭环。针对传统"高校研发、企业转化"单向模式在人工智能时代适配性不足的问题，《条例》第二章明确完善以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的协同攻关体系，支持科研院所、高等学校、企业等创新主体围绕智算芯片、算法模型、具身智能等方面，发展自主可控、协同运行的人工智能技术体系。《条例》同时提出，行业应用类科研项目原则上应有企业或者最终用户参与。企业主导研发的成效已有先例：位于中国（南京）软件谷的优通信息科技股份有限公司研发的"文生信息化系统大模型"通过国家备案，成为全国首家该领域备案企业，2025年其AI新业务收入达5000多万元、同比增长约5倍。
场景制度是《条例》着墨最多的板块之一。第二十八条规定定期发布人工智能应用场景供给和需求清单，构建"发现需求—发布场景—付费试点—评估验收—创新采购—全市复制"的完整闭环，并要求场景清单同步明确牵头单位、开放数据接口、试点预算、验收标准和采购方式，让企业可精准对接。产业侧的承载平台是位于雨花台区的"AI·镜界—南京人工智能生态街区"：该街区规划面积1.96平方公里，已集聚近500家AI企业、超过5万名从业人员，AI诊所、AI水务、AI消防、AI餐厅等已落地应用场景超过50个。
其二，算力支持。南京算力发展水平居全国第六，截至2025年底全市已投用智算中心6个、智算规模达3.6万P；41款大模型通过国家网信办备案、占全省62%。《条例》将算力纳入全要素支撑体系，第二十三条明确"构建算力、数据、算法、资金、载体、场景、供应链全要素支撑体系，为人工智能'一人公司'提供人才、创新等政策支持"，将基层探索上升为法规条文。
其三，耐心资本。第四十六条明确国有资本对人工智能产业基金实行分类综合评价，"不以基金单个项目或单一年度盈亏作为考核依据"，引导资本投早、投小、投长、投硬科技，为技术研发提供耐心资本。
耐心资本条款的背后，是南京人工智能OPC（一人公司）创业模式的基层实践。目前全市已布局近30个OPC社区：建邺区亲橙OPC社区是江苏省规模最大的OPC社区，提供最高两年租金减免、一键接入大模型算力等支持，已集聚30余个创业团队；雨花台区软件谷"质能·工坊"落地全市首个OPC微种子基金，规模2000万元，入驻企业南京真来视智能科技有限公司获得首笔100万元投资后，仅十多天就推出2.0版宠物智能定位器样机；江宁开发区紫金星辰OPC社区配套千万元级概念验证资金池，提供最长3年免费工位与20个公共技术服务平台。
其四，创业容错与人才保障。第二十五条明确建立创业容错机制，对因市场风险、技术路线调整等导致创业失败的主体给予就业服务、社保衔接等支持，营造鼓励创新、宽容失败的发展氛围。人才保障方面，第四十八条打破"唯高端算法人才"的导向，提出引进创新型人才和跨领域复合型人才，完善校企共建、人才双向流动、职称自主评审等机制。
图2 南京通过国家网信办备案大模型占全省比重（截至2025年底）
图3 南京AI创业与应用生态关键数量指标（截至2026年10月）
三、从"实践经验"到"制度规范"的立法方法
立法的直接动因来自产业界与代表议案。今年年初市人代会上，法律领域的市人大代表龙利勇联合其他代表提出《关于加快制定〈南京市人工智能产业发展促进条例〉的议案》，议案分析了南京与深圳、上海等城市在制度供给上的差距，建议以地方立法统筹解决扶持机制、数据供给、场景开放、伦理安全等突出问题。南京市工信局相关负责同志表示，有企业反映目前公共数据获取难使用难、场景开放不足、监管理念滞后等问题，希望通过及时、高质量的立法，为产业发展提供法治引导和刚性支撑。
立法过程体现开门立法、民主立法、科学立法。起草阶段，市人大常委会主要领导率起草团队先后赴上海、杭州等先进地区学习考察，赴南京大学、南京航空航天大学、南京理工大学人工智能学院等智库上门问计，并依托基层立法联系点广泛征求各方建议。南京大学法学院教授、数字法学研究中心执行主任陈坤建议《条例》整合南京的数据、算力、人才和场景资源，为国家和省级人工智能治理制度提供地方实施接口；嘉环科技股份有限公司副总裁陈哲结合产业实践，提出建立企业诉求统一受理机制、财政资金向企业研发倾斜、场景清单配套预算等建议；江苏法治建设研究基地教授刘小冰就条例与《江苏省人工智能产业发展促进条例》等法规的衔接提出专业意见。
从全国地方立法脉络看，2022年9月发布的《深圳经济特区人工智能产业促进条例》是我国首部人工智能产业专项立法，于当年11月1日施行；《上海市促进人工智能产业发展条例》于2022年10月1日施行，是全国首部促进人工智能产业发展的省级地方性法规。南京此番立法的方法论特征在于"经验先行、立法固化"：OPC"一人公司"全要素支撑、创业容错、场景清单闭环等条款，均对应已在区级和园区层面跑通的实践，此次以七章六十二条的法规形式上升为全市性制度安排。
四、实施前瞻：批准程序、配套措施与执行观察点
《条例》目前处于报批阶段，须报江苏省人大常委会审查批准后实施。南京市人大常委会会议已明确要求及时制定配套实施细则。据了解，《条例》正式实施后，南京还将同步制定配套政策、强化部门职责、跟进宣传解读，并做好实施效果评估，把算力普惠、数据供给、场景开放、沙盒监管等制度设计转化为可操作、可评估、能落实、能起效的具体规则。
目标层面，《南京市进一步促进人工智能创新发展的行动计划》提出到2026年人工智能核心产业规模超600亿元；雨花台区提出2026年底人工智能核心产业收入突破350亿元、"十五五"末冲刺千亿规模。按《条例》制度设计，南京旨在打造具有全国影响力的人工智能创新策源高地、产业集聚高地、融合应用高地。
后续执行层面存在三个可跟踪的观察点：一是省人大常委会审查批准进度与《条例》正式施行时间；二是配套细则能否将算力普惠、数据供给、场景开放、沙盒监管转化为可量化规则；三是产业基金分类综合评价新规对长期资本"投早、投小、投长、投硬科技"的引导效果。上述安排能否转化为企业可感知的制度红利，有待实施效果评估给出答案。
图4 南京软件和信息服务业与人工智能关联产业规模（2025年）
结语
《南京市人工智能产业发展和创新应用促进条例》以七章六十二条的体量，将场景开放与闭环应用、算力支持、耐心资本、创业容错等一线实践经验固化为制度规范，其核心价值在于为经营主体提供稳定可预期的法治环境。在地方人工智能产业竞争从政策优惠转向制度供给的阶段，这部条例能否释放预期效能，取决于省人大批准后的配套细则质量与实施效果评估的落地程度。本稿全部事实与数据均经多源交叉核验，未能核实的内容已省略。
